¿Múltiple ilegalidad de la moratoria turística?

Moratoria-ilegal-Julio-IglesiasLa probable ilegalidad de la prohibición de construir nuevos establecimientos turísticos vuelve a ser de máxima actualidad. Recordemos que la primera moratoria (2003) ya venía precedida de sentencias desfavorables, pues los decretos del 2001 que paralizaban la otorgación de nuevas licencias fueron anulados por el TSJC y el TS, al igual que había sido anulada anteriormente en 1998 la primera prohibición insular de construir hoteles, que puede ser definida como moratoria, y que sólo afectó a la isla de Gran Canaria (PIOT grancanario de 1992-98). En la actualidad, con un paro insostenible y con el turismo como único sector con potencial para crear empleo real de forma importante, surge forzosamente la pregunta: ¿Tiene suficiente fundamento legal la prohibición de construir nuevos hoteles?

A este interrogante ha lugar a hacerse la siguiente reflexión: es práctica habitual que cuando un alto Tribunal, en este caso el Constitucional, admite a trámite un recurso de la índole que sea está cantado que lo recurrido tiene todas las ‘papeletas’ para terminar, pasados unos años, en sentencia firme a favor del recurrente. En el caso del recurso interpuesto por el Gobierno del Estado contra algunos apartados de la Ley de Renovación Turística de Canarias, el mero hecho de la admisión a trámite pone de manifiesto que los apartados impugnados tienen claros visos de ser ilegales. Los preceptos cuestionados de la Ley Turística, que resultan ser el alma y la razón de ser de dicha ley, vulneran la legislación básica estatal, en concreto la Ley 17/2009 de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, dictada en el contexto de la Directiva 2006/123/CE adoptada por el Parlamento Europeo. Es decir, la Ley de Medidas Urgentes del 2009 y su sucesora del 2013 han forzado una congelación de construcciones turísticas de casi todas las categorías al margen de mandatos de la UE y del Estado Español. Por tanto, ¿son ilegales las moratorias?  A continuación se contemplan las dos deficiencias jurídicas más significantes de las leyes de moratoria a través de los contenidos de las dos vías abiertas contra ellas:

(1) La vía administrativa: “usurpación de derechos adquiridos”

Una de las consecuencias de la primera moratoria (Ley de Directrices 2003) fue la reclamación de empresarios con parcelas turísticas con derechos vigentes (planes parciales aprobados), que pidieron una indemnización por la anulaciónde dichos derechos. El efecto para dichas parcelas fue peor que una expropiación integral, pues sólo se expropiaban los derechos urbanísticos, quedando el suelo sin valor y continuando, sin embargo, vigentes las obligaciones del propietario (pago del IBI), sin recibir éste indemnización alguna. Se puede definir como un “corralito al suelo”: el suelo está ahí, pero no se le puede dar el uso para el que el Gobierno de turno lo había clasificado. 

juezzEn 2008 y 2009 varias sentencias del TSJC condenaron por esta “expropiación” al Gobierno de Canarias a pagar indemnizaciones con un valor de cientos de millones de euros. Sin embargo, en 2010-11 los recursos presentados por el Ejecutivo canario fueron estimados por el TS en Madrid, es decir, que las peticiones indemnizatorias fueron denegadas. El motivo de la denegación no se fundamentaba en el contenido de la propia moratoria, sino en que, supuestamente, “no se produjo una consolidación de los derechos urbanísticos”. Es decir, que los propietarios de las parcelas no habrían cumplido con la ejecución de sus respectivos planes de etapas de sus proyectos de urbanización (cabe señalar que igualmente se podría haber dado la argumentación contraria basada en la lógica causística: ¿para qué urbanizar sabiendo que la edificación posterior está prohibida?).

Lo significativo de estas sentencias del TS es que ninguna de ellas ha rebatido las sentencias anteriores del TSJC, que declaraban ilegal la sustracción de los derechos urbanísticos adquiridos. Nótese que la argumentación del Ejecutivo canario en el recurso de casación no se centraba en demostrar la legalidad de la “expropiación”, sino en encontrar algún supuesto “defecto formal” en la consolidación de los derechos urbanísticos. Con ello, el proceso de “expropiación de derechos urbanísticos adquiridos” que conllevan las tres moratorias conserva hasta la fecha su estatus de “ilegal”, tal como falló el TSJC en la vía administrativa entre 2008 y 2009.

(2) La vía constitucional: “barrera a la entrada de nuevos operadores”

La segunda moratoria (2009) contemplaba la excepción de los hoteles de gran lujo, ampliada por los de cinco estrellas en su tercera versión (2013), si bien dichas excepciones se redactaron únicamente “de cara a la galería”, al ser categorías hoteleras con muy poca demanda. Después de meses de debate e intentos de acercamiento de posturas con el Ejecutivo canario, el Gobierno Central presentó el 25 de febrero del 2014 ante el TC un recurso de inconstitucionalidad contra la tercera moratoria. En el  recurso se argumenta que limitar las excepciones a establecimientos de cinco estrellas o superiores “supone una barrera de entrada a nuevos operadores”, algo evidentemente contrario a la normativa nacional y europea ya mentada en párrafos anteriores. Durante la argumentación se hace repetidas menciones a los apartados a) y c) del artículo 4.2. de la Ley (=las excepciones para establecimientos de cinco estrellas o superiores).

Chavanel-Solo se puede rehabilitarSin embargo, en la página final del recurso se pide al Tribunal Constitucional la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los apartados a) y c) del artículo 4.2, culminando con la solicitud de suspensión de dichos apartados. Esta súplica no casa con el resto de la argumentación del recurso, pues al pedir la nulidad y suspensión de las excepciones lo que hace es eliminar precisamente dichas excepciones, pudiendo lograr el efecto contrario al que se supone deseado, es decir, una moratoria sin ningún tipo de excepciones. Lo que posiblemente habría correspondido a la súplica del recurso habría sido la petición de inconstitucionalidad de los apartados 4.2.a) y c) y la consiguiente suspensión de todo el artículo cuarto, que es el que establece la necesidad de autorizaciones previas para nuevos establecimientos.

Por tanto, el recurso ha conducido a un escenario en el que, mientras el Tribunal emita una sentencia en firme (que puede ser en años), la prohibición de construir nuevos hoteles podría ser absoluta, a menos que el TC tome en cuenta las anunciadas aclaraciones efectuadas durante estos días del Gobierno Central a su propio recurso dentro del plazo de alegaciones (es decir, ¡”alegaciones” contra su propio recurso!).

Paradójicamente, esta situación de “moratoria total” queda exactamente como el Ejecutivo canario pretendió legislar en su primer anteproyecto de la Ley de Renovación de Junio 2012 (en el que sólo incluyó una excepción utópica de hoteles de 5 estrellas gran lujo con el 60% de la plantilla seleccionada externamente por el Servicio Canario de Empleo… que equivale a no poner excepciones). Este estado de “bloqueo total” lo ha perpetuado el Ejecutivo canario a través de un decreto urgente, aprobado el pasado sábado y que prohíbe, ahora sí, cualquier nueva licencia de construcción, sea del tipo que sea (ver BOC 2014/52, decreto 17/2014 de 14 de marzo). 

Conclusión: el Turismo, utilizado como “rehén”

En definitiva, estas reflexiones apuntan a claras incompatibilidades de la moratoria turística (en sus tres versiones) con el marco legislativo de un Estado de derecho y una economía de libre mercado. De hecho, tal grado de intervención se asemeja más a una economía planificada. Si a esta previsible ilegalidad de la moratoria le podemos añadir que sus resultados obtenidos durante la pasada década han sido exactamente los contrarios a los deseados por sus promotores (incremento de la población y del desempleo, pérdida de competitividad, inseguridad jurídica, etc.), se hace muy difícil entender la obcecación por su conservación a toda costa.

rehen1Lo más lamentable en esta cuestión es que el Turismo en sí (la competitividad turística, la creación de empleo, etc.) ha quedado relegado a un segundo plano en una guerra que se ha llevado a un ámbito puramente político. Unos por no querer rectificar, a pesar de una década de resultados de la moratoria literalmente opuestos a los pretendidos; otros por no darle la debida importancia al turismo en Canarias al presentar el Abogado del Estado un recurso acordado en Consejo de Ministros a instancia de los Ministerios de Hacienda, Economía e Industria, pero obviando el amarrar en la “súplica” lo argumentado en el grueso del texto del recurso; y todos ellos por ser incapaces de llegar al consenso necesario sobre la planificación estratégica del crecimiento turístico para, al menos, los próximos 10 años. Es una realidad: el Turismo está sirviendo de rehén para negociar protagonismos personales y titulares electoralistas. Y a nadie parece importarle si durante las negociaciones, en pleno fuego cruzado entre los bandos, el rehén sale seriamente perjudicado. Lo cierto es que resulta irónico que destinos turísticos en su avanzada fase de madurez evidencien tal grado de inmadurez de sus gestores. 

Artículos y noticias relacionadas:
BOC 2014/52: Decreto 17/2014 de 14 de mazo, en gobiernodecanarias.org.
”Canarias prohíbe la construcción de hoteles de cinco estrellas por decreto”, en laprovincia.es, 15.03.2014.
”El Gobierno canario suspende cualquier licencia que no esté relacionada con la rehabilitación”, en maspalomasahora.com, 15.03.2014.
”Tiroteo legal sobre el turismo”, Editorial La Provincia en laprovincia.es, 02.03.2014.
PDF del recurso al Tribunal Constitucional del 25.02.14, en laprovincia.es, 28.02.14.
”Canarias aplica la moratoria total a nuevos establecimientos turísticos”, en laprovincia.es, 28.02.2014.

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